Главная задача укрупнения – уйти от этнических республик

В прошлом году оппозиционеры, собрав 2000 подписей единомышленников, направили обращение российскому президенту, премьеру, спикерам Госдумы и Совета Федерации. “В нем мы призывали исправить историческую ошибку — восстановить границы Бурят-Монгольской автономной республики, в состав которой до 1937 г. входили нынешняя Бурятия, два автономных округа и часть территории Иркутской области”, — рассказывает Цыремпилов. Ответ пришел из Министерства регионального развития: Конституция не позволяет объединять субъекты, не имеющие общих границ. По словам Цыремпилова, сейчас решается вопрос о подаче жалобы в Конституционный суд. Отстоять автономность УОБАО для оппозиционеров дело принципа. “Мы демонстрируем федеральным властям, что с Усть-Ордой все не так просто, как, например, было с Коми-Пермяцким округом”, — заявляет Цыремпилов. Он сетует, что высказывать свое мнение приходится подпольно: “Группы против объединения не регистрируют, что автоматически делает их работу нелегальной”. Оппозиционерами интересуются в прокуратуре и ФСБ. “Меня, например, уже вызывали”, — признается Цыремпилов.

Уже действует несколько сайтов антиобъединительного толка. А на днях в Усть-Орду поступило около 10 000 экземпляров брошюры “Почему мы против объединения”. Из соображений безопасности эта книжка не имеет ни авторов, ни выходных данных. В агитационном штабе по объединению знают “о группе бурятской интеллигенции, выступающей резко против слияния округа и области”, но не видят в этом большой угрозы.

В конце 2005 г. социологический центр администрации губернатора Иркутской области и Институт социально-политических исследований АН РФ выясняли отношение жителей к объединению. На тот момент положительно относилось 39% опрошенных в области и 50% — в Усть-Орде. Отрицательно и скорее отрицательно — 8-24% в области, 11-12% — в УОБАО. Более трети респондентов затруднилось ответить. Когда состоится очередной “замер” народных настроений, пока неизвестно. Тем временем на официальном сайте штаба по объединению — www.38plus85 — посетителей просят ответить на вопрос: “Если референдум состоится завтра, пойдете ли Вы голосовать?” По данным на 8 февраля, почти 60% участников ответили “нет”.

“Москва действительно не учла тот факт, что этот автономный округ имеет "материнский" субъект, который может найти силы для сопротивления”, — говорит Юрий Пронин, иркутский политолог. По мнению Пронина, против явки сыграет и название нового субъекта — Иркутская область. “Какой умник отверг бесспорно удачный вариант — Прибайкальский край, — недоумевает он. — На каждом углу кричат, что произойдет слияние двух равноправных регионов. При этом название берется более крупного. Теперь докажи, что это не поглощение”.

Пронин отмечает, что власти до сих пор не договорились между собой, как агитировать за объединение. “Каждый обещает что-то свое, — рассказывает эксперт. — Депутат Госдумы Сергей Дубровин уверяет, что после объединения начнется строительство нового аэропорта, а другой депутат Госдумы Виталий Шуба обещает новому субъекту один из 15 высокотехнологичных медицинских центров, предусмотренных в нацпроекте по здравоохранению. При этом ни одно обещание не подтверждается каким-то официальным документом”.

Официальная агитация в СМИ начнется с середины марта, а главным плюсом слияния назвали решение социально-экономических проблем. Например, фермерам Усть-Орды станет проще поставлять сельхозпродукцию на рынки области", - пишут "Ведомости".

Руководитель Центра политико-географических исследований, член научного совета Московского центра Карнеги Николай Петров 9 февраля в клубе Bilingua в рамках проекта «Публичные лекции Полит.ру» рассказал «О регионализме и географическом кретинизме».

«…географический кретинизм – это, понятно, не ругательство, это симптом, диагноз вполне научный. С 1 января у нас уже не 89 регионов, как раньше, а 88, и ушла от нас не Чечня, а ушел Коми-Пермяцкий автономный округ, который вместе с Пермью теперь образовал Пермский край. С 1 января следующего года у нас исчезнут еще два самостоятельных региона, и будет единый Красноярский край. С 1 июля 2007 г. у нас появится единая Камчатка, в которую войдет Корякский автономный округ. Сейчас на 16 апреля назначен референдум об объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.Что дальше? И это самый интересный вопрос, который в известной степени, на мой взгляд, является тестом на географический кретинизм.

Возврат автономных округов в материнские регионы – это довольно естественный процесс, восстановление того, что было в стране на 1991 г., когда автономные округа вышли из соответствующих областей и краев. Но сейчас этот процесс уже близок к своему естественному завершению. Кто у нас остался не охваченным… Чукотка, которая, повторяю, теперь абсолютно самостоятельный регион, и почему о ней речи и не заводят, хотя вполне логично, может быть, было бы вернуть ее в Магаданскую область. Два северо-тюменских округа ни в какую не хотят объединяться со своей бывшей Тюменской областью, потому что каждый из них богаче, чем их бывшая метрополия, и они справедливо полагают, что объединение – это дележка их денег на большее число ртов. Поэтому они упираются и будут упираться до последнего. Ненецкий округ, бывшая часть Архангельской области, там много нефти, они, может быть, еще не так богаты сейчас, но потенциально это богатейший регион, и они тоже упираются ногами и рогами. Агинский Бурятский и Читинская область – это довольно убогий в хорошем смысле край, и им абсолютно это не нужно. Им кажется, что они лучше живут самостоятельно, чем будут жить с Читинской областью, и они выдвигают альтернативные проекты уж не мелочиться, сливать малютку с большой областью, а отрезать большим куском Забайкалье, и уже туда включить и Иркутскую область, и Бурятию, и Читинскую, и все-все-все, и на это они согласны.

Это приводит нас к очень интересному вопросу. Не разделить ли нам страну не на 88 или не на 84, как это будет, когда реализуются все уже начатые проекты объединения, а на 30-40 регионов? Первый вопрос, который возникает: откуда берется цифра 30-40. Обычно на него ответить не могут. Если вы посмотрите на административно-территориальную сетку любой страны на любом уровне, вы увидите, что чем плотнее население, тем меньше ячейки, чем реже население, тем крупнее ячейки. Те регионы, которые мы имеем сейчас, не хуже и не лучше любых других, которые можно придумать. Вернее сказать, они лучше по определению, потому что они существуют, и существуют уже долгое время.

Один из очень больших и топологически на всех уровнях повторяющихся особенностей нашего территориально-государственного устройства – это колоссальный централизм на всех уровнях. У нас одна гигантская и все в себя вбирающая воронка-столица на общенациональном уровне, что редко бывает или практически не бывает в федеративных государствах. У нас в каждом регионе региональный центр концентрирует до 50-60% и более населения, а по экономическому потенциалу 90% и более. На всех уровнях это колоссальное ядро и некое его окружение.

Наша страна по существу не является федерацией. И если раньше в этом были какие-то сомнения, то как только Президент начал назначать губернаторов, последние сомнения на этот счет пропали, не может быть федерацией система, где есть четкое соподчинение властей. Главная, отличительная особенность федерации заключается в том, что власть на уровне субъекта федерации является верховной по тем вопросам, которые отнесены к компетенции этой власти. Т.е. над губернатором в федеративном государстве не может быть никакого начальника, кроме тех людей, граждан его региона, перед которыми он отчитывается, в лице любого представителя федеральной власти. Как только главный начальник в стране получает возможность снимать или назначать, т.е. реально делает своими подчиненными начальников в регионах, то государство становится уже унитарным. Мы живем в унитарном государстве. Унитарном и в высшей степени централизованном. Последний год был годом, когда начались некоторые процессы децентрализации, не рефедерализации, не возврата к тем элементам федерализма, которые были в 90-ые гг., а возвратом некоторых функций от центра к регионам. В принципе, важно понимать, что отношения между центром и регионом могут быть описаны как колебания маятника, они никогда не являются жестко закрепленными, все время маятник движется или в одну или в другую сторону.

В какой-то момент, на мой взгляд, это условно 2002-2003 гг., маятник прошел эту золотую середину, когда был некий баланс между центром и регионами, и пошел дальше в сторону центра от регионов. На самом деле, это очень опасная вещь. Она опасна для нашей страны, потому что чрезмерная централизация имеет два неизбежных следствия. Первое – это уход элементов демократии. Это классическая вещь, описанная еще Монтескье. Он говорил, что большая по территории страна имеет всего два варианта государственного устройства. Один вариант – это федерация. Другой вариант – это тирания. И это связано с чисто управленческими вещами. Если вы хотите из одного центра управлять страной, которая раскинулась на многие тысячи километров, то нет выбора, вы делаете это очень жестко. Если вы делаете это не жестко, она начинает разваливаться. Федерализм, перенося центр принятия решений ближе к людям, позволяет избегать этой опасности. Поэтому те проблемы с демократией, которые мы имеем, неразрывно связаны с теми проблемами в отношениях центра с регионами, которые мы также наблюдаем.

Второе важное следствие – это то, что нормального авторитаризма в нашей стране сейчас быть не может. Для этого нет ресурсов. И то, что мы видим, это колоссально растущая неэффективность принятия решений. Она заложена. Это вариант географического кретинизма, который неизбежен, если мы принимаем такую схему государственного устройства. Здесь в Москве невозможно принимать взвешенные решения, которые: а) учитывали бы специфику разных регионов, и б) могли бы быть там реализованы и были бы при этом эффективны. Когда делаются предложения укрупнить сетку, обычно два главных аргумента следующие. Это простота управления. Президент замучился встречаться с 88 губернаторами, а если бы их было 30, это было бы намного проще. Это, кстати, очень интересная вещь, если кому-то любопытно, зайдите на президентский сайт, Президент в месяц встречается с 5-6 губернаторами и сейчас эти встречи довольно подробно освещаются. Там можно найти очень смешные и интересные вещи.

Второй аргумент – это самодостаточность. В нашей стране, где сейчас 88 регионов, 12, максимум 15, регионов – это регионы-доноры, а остальные – это доноры-реципиенты. А если мы их перенарежем так, что к каждому донору пристроим более слабый регион-реципиент, получится самодостаточность, и никому денег давать не надо, каждый сам так и проживет. И та, и другая логика мне кажутся ущербными. Потому что у нас так устроена система налогообложения, что налоги платятся в Москве, или у нас так устроена экономика, что мы получаем деньги не от промышленного производства и не от более сложных видов деятельности, а от добычи нефти, и, соответственно, у нас есть три региона, где все деньги страны создаются или кладутся в карман. Это Москва, где они кладутся в карман, это Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Во всех остальных случаях это донорство довольно эфемерно, там баланс + 0,0.. с чем-то, регион чуть больше отдает.

И что важно подчеркнуть, это эфемерность в представлении о том, что регион является донором. Москва как регион не является донором бюджета, просто корпорации, в первую очередь общенациональные корпорации, платят свои налоги в Московской Налоговой инспекции. И все. И если «Газпром» платит свои налоги Московской Налоговой инспекции, это не значит, что Москва кормит остальные регионы страны. Поэтому идея: «А теперь давайте Москве дадим несколько дотационных регионов, где будут свалки или строятся дачи, а все вместе получится таким единым красивым хорошим комплексом» - изначально ущербна.

Я согласен с тем, что линии границ абсолютно не принципиальны. Посмотрите на границы в странах, где их проводили не исторически. Принципиально то, что надо уменьшать значение, тотальность, всеохватность границ. Человеку не должно быть никакой разницы, живет он по одну сторону границы, скажем, Москвы и Московской области, или по другую сторону этой границы. Ненормально положение, когда человек тотально зависит от той региональной власти, которая, в принципе, сейчас не столь тотально, сколь была, но еще дальше должна ограничиваться.

Укрупнение. Задача, которая не декларируется, но абсолютно понятно, что едва ли не главная задача укрупнения – уйти от этнических республик. Если мы сложим в кучу несколько регионов, то те этнические, которые там окажутся, компенсируются, и макрорегион перестанет быть этническим. Те же власти Татарстана говорили: «Спасибо вам за то, что вы сделали Приволжский федеральный округ. Потому что теперь гораздо больше татар страны сконцентрированы в рамках одного Татарского региона Приволжского федерального округа». Это некий вариант шутки, но, тем не менее, посмотрите, где проекты укрупнения наталкиваются на колоссальные сложности. С Бурятскими округами эти сложности уже проявляются в не очень значительной степени.

Адыгея. Адыгея – это бывшая автономная область, которая входила в Краснодарский край. Но когда возникает вопрос об объединении Адыгеи с Краснодарским краем, этнические адыгейцы (а их в Адыгее порядка ¼) категорически против. В очередной раз был заблокирован закон о референдуме в Адыгее, потому что понимают: как только они примут закон об укрупнении, процесс укрупнения окажется неостановим. Потому что будет объявлен референдум, и, имея ¼ голосов этнических адыгейцев, они не смогут заблокировать этот процесс. А опасность заключается в том, что ¼ - это в бизнесе мало для того, чтобы определять ситуацию, это не контрольный пакет, а в этнических делах ¼, даже меньше, 10%, достаточно для того, чтобы привести ситуацию к взрыву. Поэтому мне кажутся бредовыми идеи о том, что если вместо ряда северо-кавказских республик создать один единый Северный Кавказ, горскую республику, и мы таким образом локализуем все проблемы, они будут уже не внешними, не российскими, а внутренними для этого региона – это бред. Такого рода эксперименты, такого рода инженерия абсолютно не допустима и способна привести к взрыву.

Если люди так цепляются за свою этническую государственность, это в том числе свидетельствует о том, что без этого они уже не верят в обеспечение каких-то элементарных прав своему этносу, своей этнической группе в многонациональной стране. И, к сожалению, наша страна в прошлом давала много поводов для такого рода идей, опасений.

Элементарная вещь – социология. Недавно Игорь Задорин, глава «Циркона» приводил данные по региональному самосознанию на основе опросов в значительном числе, порядка 60, регионов страны. Когда вопрос был сформулирован: «Кем прежде всего себя ощущает человек? Гражданином страны или какого-то региона?» - в некоторых случаях (наиболее регионализованное самосознание, это порядка 40% респондентов) ответили, что они себя ощущают в первую очередь представителями, жителями регионов.

Все функции, которые хочет выполнять центр, выполняет он, и берет себе все те средства, которые он хочет взять и может освоить. Все то, что ему не хочется выполнять, он готов передать вниз. Я бы обратил ваше внимание, что последняя реформа, так называемая децентрализация, построена именно по этому принципу. В Калининграде на праздновании 750-летия было собрание Госсовет, где было объявлено, что постепенно центр передаст регионам 114 полномочий. 144, вообще, звучит солидно. Вопрос, во-первых, 114 из какого числа? И я бы вам напомнил, что до этого, когда в правительстве вели инвентаризацию ненужных функций, их насчитали 5 000. Но даже не из абстрактных, а конкретных соображений, я анализировал список из этих 114 функций. Начну с того, что они разложены на 10-12 корзинок, и первая функция в каждой корзинке звучит так: «Регион имеет право действовать и принимать решения в пределах тех полномочий в этой сфере, которые даны ему федеральными законами». Эта функция повторялась 12 или 14 раз. А дальше шли все менее и менее значимые функции, не те, которые хотели бы получить регионы, а те, которые не хотел или не мог выполнять федеральный центр. Простая иллюстрация. Ведь функции – это деньги на их исполнение, и когда эксперты посчитали, сколько стоит этот огромный объем 114 функций, оказалось, что это стоит по разным прикидкам порядка 5 млрд долларов в год. Это довольно большая сумма. Единственная функция, которую без особого декларирования центр взял себе в том же самом 2005 г., - это функция централизованного контроля за водочным рынком. Она оценивается в 7 млрд. Т.е. одна маленькая, но важная функция, стоит гораздо больше, чем 114 многочисленных неважных функций».