|
 В Совете Федерации состоялось расширенное заседание Совета при Председателе СФ по местному самоуправлению, приуроченное к 15-летию ратификации Россией Европейской хартии МСУ и 10-летию принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Вела мероприятие Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко. В заседании принял участие Председатель Конгресса местных и региональных властей Совета Европы (КМРВСЕ) Хервиг ван Стаа.
Валентина Матвиенко напомнила, что мероприятие проходит в преддверии 20-летия российского парламента и Конституции страны, заложившей основы современной модели организации МСУ. «Этот период стал воистину судьбоносным для развития местного самоуправления в нашей стране».
За два десятилетия Россией была ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления, сформированы правовые, финансовые и организационные основы деятельности местных органов власти. Спикер СФ подчеркнула, что российская муниципальная реформа твердо ориентируется на демократические ценности, определённые Европейской хартией местного самоуправления.
Она напомнила, что основополагающими положениями базового закона о местном самоуправлении стали закрепление принципа муниципальной автономии и создание двухуровневой системы местного самоуправления.
Валентина Матвиенко обратила внимание на то, что российская модель местного самоуправления приобрела свои уникальные черты, среди которых - целостная система государственной поддержки местного самоуправления.
По мнению спикера, важнейшим фактором развития местного самоуправления становится включение муниципального сообщества в процесс формирования органов государственной власти. «Депутаты местного уровня принимают самое непосредственное участие в отборе кандидатов на посты руководителей регионов».
Председатель Совета Федерации рассказала о законопроекте, предусматривающем введение формы голосования «против всех» в бюллетенях на выборах муниципального, регионального уровня и выборах депутатов Государственной Думы.Также, отметила спикер, реализация инициативы председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества Андрея Клишаса по увеличению числа независимых депутатов в муниципальных представительных органах создаст хорошие стимулы для политической конкуренции на местах.
«Правовое обеспечение муниципальной реформы – одно из важнейших направлений работы Совета Федерации», - заявила спикер. «Мы принципиально выступаем за системную, рассчитанную на долгосрочную перспективу политику развития местного самоуправления».
Вместе с тем Председатель Совета Федерации заметила, что у российского местного самоуправления есть немало проблем. Прежде всего, это касается определения компетенции местного самоуправления. «Реформа предполагала четкое разграничение полномочий и ответственности между уровнями публичной власти, однако эта задача не была решена в полном объеме».
Валентина Матвиенко обратила внимание на то, что финансовая обеспеченность муниципалитетов не всегда соответствует растущему кругу обязанностей. На муниципальные органы подчас возлагаются несвойственные им функции, имеющие региональную или даже федеральную значимость. «Нельзя не заметить, что налоговая и бюджетная политика в отношении муниципалитетов в основном носит выравнивающий, а не стимулирующий характер».
Председатель Совета Федерации подчеркнула, что все эти вопросы находятся в фокусе внимания руководства страны. К настоящему времени приняты законы по укреплению доходной базы муниципалитетов. В частности, сенаторы инициировали поправки в Налоговый кодекс РФ по отмене льгот по региональным и местным налогам. «Наша принципиальная позиция заключается в том, что главным ориентиром при проведении финансовой политики должны стать принципы Европейской хартии о соразмерности финансовых средств полномочиям, предоставленным муниципальным органам».
Председатель СФ считает, что для повышения собственных доходов актуальным является предложение о введении местного налога на недвижимость. Но при этом нельзя допустить роста налоговой нагрузки на малообеспеченных граждан, подчеркнула она.Одним из потенциальных источников пополнения муниципальных бюджетов является продолжение работы по отмене льгот по местным налогам, установленным на федеральном уровне. «Свою позицию по этому поводу мы сформулировали в Постановлении палаты по формированию концепции бюджета», - сказала спикер, подчеркнув, что муниципальные власти тоже должны активно искать пути пополнения местных бюджетов, в том числе, за счет создания благоприятных условий для развития малого и среднего предпринимательства.
Валентина Матвиенко отметила, что не может быть действенного местного самоуправления без профессиональных и компетентных кадров. «Совет Федерации выступил за создание специальной системы подготовки муниципальных кадров».Далеко не все проблемы российского местного самоуправления уникальны, отметила спикер Совета Федерации. По ее словам, страны с уже сложившимися демократическими институтами также находятся в постоянном поиске наиболее оптимальных моделей местного самоуправления.
Валентина Матвиенко сообщила, что в апреле 2014 года Совет Федерации совместно с Московским государственным университетом планирует провести международную научно-практическую конференцию «Земские учреждения и органы местного самоуправления: история и современность», посвящённую 150-летию учреждения земства в России.Завершая свое выступление, Председатель Совета Федерации отметила, что с момента вступления в силу в 1988 году Европейская хартия местного самоуправления остается уникальным правовым инструментом, заложившим демократические принципы местного самоуправления в странах-членах Совета Европы. «Реформа местного самоуправления продолжается, набирая опыт, порождая широкие научные и общественные дискуссии», - подчеркнула глава СФ.
Хервиг ван Стаа заявил, что демократии на государственном уровне не может быть без демократии местного уровня. Он поблагодарил Совет Федерации за внимание к проблемам и развитию местного самоуправления.Глава КМРВСЕ сообщил о том, что на сегодняшний момент практически все страны, входящие в Совет Европы, подписали Хартию. Он выразил надежду, что на осенней сессии Конгресса будет заявлено о 100-процентном подписании этого документа всеми 47 странами СЕ.Председатель Комитета по актуальным вопросам КМРВСЕ, председатель Государственного Совета Республики Татарстан Фарид Мухаметшин предложил провести инвентаризацию отраслевого законодательства на предмет соответствия полномочий, закрепляемых за органами МСУ, тем, которые указаны в ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Он считает необходимым исключить дублирование полномочий органами государственной власти разного уровня, что, в частности, приводит к сложности при разграничении объектов собственности между муниципальными образованиями, нередко требуется вмешательство органов прокуратуры, других органов контроля.
Почетный член КМРВСЕ, вице-президент Конгресса Анатолий Салтыков подчеркнул роль глав регионов в становлении МСУ в России. При этом, по его мнению, работа по формированию местных властей в стране еще не завершена. Вице-президент КМРВСЕ также отметил работу, проделанную Советом Федерации по реализации Европейской хартии местного самоуправления. «Благодаря этому мы сделаем систему МСУ в России еще эффективнее».
Губернатор Кировской области Никита Белых затронул тему контроля надзорных органов за деятельностью муниципальных образований. По его словам, в ходе таких проверок выявляется масса нарушений как со стороны органов МСУ, так и со стороны надзорных структур. Губернатор рассказал, что в Приволжском федеральном округе ведется мониторинг таких проверок, выявленные нарушения тщательно анализируются, принимаются меры для их устранения. В результате общее количество проверок стало снижаться. «Задача по укреплению местного самоуправления для нас одна из важнейших. Здесь нужна гражданская активность и корректность контрольно-надзорных органов».
Президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, мэр Новосибирска Владимир Городецкий высказался за разработку Концепции развития системы МСУ. По его словам, она должна состоять из следующих элементов: пересмотра подхода к распределению полномочий, обеспечения муниципальных образований необходимыми бюджетными ресурсами, формирования системы стимулирования развития муниципальных образований. Как считает мэр Новосибирска, при распределении полномочий важно также учитывать объективные особенности муниципальных образований, в первую очередь крупных городов. «Города-миллионники, областные центры должны быть локомотивами развития экономики».
Председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Виктор Кидаев считает целесообразным перейти к формированию государственной стратегии развития МСУ на среднесрочную перспективу. Депутат полагает, что она позволит определить основные направления политики государства в этой сфере, обеспечить стабильную нормативно-правовую базу МСУ на федеральном, региональном и местном уровнях, обеспечить возможность максимально эффективного самостоятельного решения органами МСУ вопросов местного значения.
Член российской делегации в КМРВСЕ, Глава Щекинского муниципального района Тульской области Наталия Пилюс проинформировала о проведении с 15 по 22 октября Европейской недели местной демократии в России, в которой принимают участие муниципалитеты из 20 регионов. В числе одной из задач этой недели она выделила активизацию молодого поколения. Наталия Пилюс сообщила, что в эти дни в субъектах РФ проходят выборы в молодежные парламенты. «Ребята получат возможность выполнить свои предвыборные обещания».Заместитель Министра регионального развития РФ Светлана Иванова затронула вопросы кадрового обеспечения системы МСУ. По ее данным на сегодняшний день в России существует 22 001 муниципальное образование, 518 городских округов, 1018 муниципальных районов, 1687 городских поселений, 18 722 сельских поселения, 257 внутригородских территорий. Общая численность кадрового состава органов МСУ составляет более 720 тысяч человек.
Светлана Иванова также сообщила, что Минрегион подготовил инициативу о законодательном урегулировании подготовки и повышения квалификации кадров для органов МСУ. По словам заместителя Министра, определенную часть работы по подготовке кадров должны взять на себя субъекты Федерации.
Подводя итоги обсуждения, председатель Комитета СФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Степан Киричук подчеркнул, что все прозвучавшие в ходе заседания предложения будут обобщены и переданы в руководящие органы КМРВСЕ. Он также поддержал прозвучавшую инициативу о разработке Концепции развития системы МСУ.
Стенограмма выступления Президента АСДГ, мэра Новосибирска Александра Городецкого
Добрый день, уважаемые коллеги!
Владимир Городецкий: "Реформа местного самоуправления – это один из самых сложных общероссийских проектов за последнее время. 10-летие действия 131-го федерального закона – это повод подвести итоги и определить дальнейший путь развития муниципальных образований страны".
Город Новосибирск одним из первых включился в процесс преобразований: в 2005 году он стал пилотной площадкой по применению закона о местном самоуправлении. Опираясь на собственный опыт, опыт многих других городов Сибири и Дальнего Востока, мы активно обсуждали возникающие проблемы и предлагали изменения по вопросам, которые касаются полномочий, формирования доходной части местных бюджетов, по земельным и имущественным вопросам. Что важно, многие из этих предложений были приняты в виде существенных законодательных поправок.Практика реализации 131-го закона в Новосибирске была широко распространена на всей территории России. Поэтому сегодня как глава крупнейшего муниципалитета, в котором этот закон исполняется дольше, чем в других муниципальных образованиях страны, как руководитель активно работающей Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов, я благодарен за предоставленную возможность представить нашу оценку результатов реформы и понимание дальнейших перспектив местного самоуправления в России.Безусловно, закон о местном самоуправлении сыграл положительную роль.
В первую очередь, значимым результатом является сближение населения и власти. Проведено территориальное реформирование, в результате чего количество муниципальных образований увеличилось вдвое. Была создана стабильно работающая система институтов местной власти. В практику муниципального управления введены обязательные процедуры публичных слушаний и другие механизмы участия населения.Еще одним важным достижением является разграничение полномочий между всеми уровнями власти. Также важно, что за прошедшие 10 лет финансовые возможности местного уровня возросли, однако тут же надо добавить, что доходы муниципальных бюджетов находятся в сильной зависимости от перечислений из госбюджета.
В пользу 131-го закона надо сказать также то, что он не был некой застывшей формой - постоянно шла работа над его совершенствованием. Со времени принятия в него 84 раза вносили поправки, еще больше изменений произошло в смежном законодательстве, в том числе по земельным, имущественным, финансовым вопросам.Но, в то же время муниципалитеты столкнулись с рядом проблем, которые уже не могут быть решены точечными поправками.
Условно их можно разделить на две категории.
Во-первых, не в полной мере достигнута первоначальная цель реформы в части финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления - полномочия, отнесенные к вопросам местного значения, все еще финансируются в недостаточном объеме.Проблемы второй категории выявились в процессе преобразований. Объективно требует решения вопрос упорядочивания полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в зависимости от объективных факторов социально-экономического развития муниципальных образований. Концепция 131-го федерального закона тяготеет к унификации правового регулирования в масштабах страны и практически не учитывает местных особенностей. Так, в законодательстве почти не обозначены различия между крупными городами, центрами субъектов Федерации и малыми городскими округами с точки зрения их финансовых, кадровых, инвестиционных возможностей, а также прав и обязанностей, которые они должны исполнять.
Эти вопросы действительно стоят перед муниципалитетами очень остро. Мы анализировали, систематизировали, и обсуждали их с участием, в том числе представителей федеральных органов власти. Наша совместная и последовательная работа дала свои результаты. В 2011 году был обозначен курс на децентрализацию полномочий и повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований. Однако существенных изменений в заявленном направлении не произошло. Наоборот, в последние годы с местного на более высокий уровень перешли полномочия в сферах здравоохранения и дошкольного образования, а также весомые доходные источники - часть НДФЛ. Такие расхождения, как нам представляется, происходили как в силу сложившихся экономических условий, так и в силу отсутствия единого представления о роли, которую должна играть система местного самоуправления в развитии страны.
Таким образом, по итогам десяти лет реформирования можно выделить много существенных достижений, но существующие проблемы требуют новых качественных изменений законодательной базы. Муниципальное сообщество сформировало свой взгляд на дальнейший путь развития местного самоуправления.
Прежде всего, необходимо выработать Концепцию развития местного самоуправления и только после этого решать, что должно стать нормативно-правовой базой реализации этой стратегии. Нужно провести широкое экспертное и общественное обсуждение положений этого документа, точно определить в нем значение местного самоуправления в развитии государства и общества на современном этапе и, исходя из этого, перечень полномочий органов местного самоуправления, его финансовую базу, степень автономии и основы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти. При этом концепция развития местного самоуправления, как и аналогичный документ по региональный политике, который тоже необходимо принять, должна вписываться в долгосрочную стратегию развития всей страны.
По нашему представлению, в концепции должно обозначаться сохранение роли местного самоуправления как важнейшего демократического института гражданского сообщества, как структуры, обеспечивающей взаимодействие жителей с властью более высокого уровня.
Еще одна важная задача местного самоуправления, которая должна быть закреплена - оперативно отзываться на важнейшие проблемы, волнующие граждан. Муниципалитеты должны иметь для этого необходимые полномочия, обеспеченные финансами. Сейчас у населения, особенно в больших городах, формируются достаточно высокие требования к уровню инфраструктуры, это касается как городского хозяйства, так и социальной сферы. При этом размер поступлений в местные бюджеты часто недостаточен для решения самых насущных проблем. Даже у такого крупного муницильного образования, как Новосибирск, объективно не хватает средств для капитального ремонта домов: масштаб проблемы таков, что для ее решения нам понадобятся средства, равные годовому бюджету города.И это только один пример. Таких больных тем много: надо строить, и ремонтировать детские сады, школы, развивать дорожно-транспортную инфраструктуру и так далее.И, конечно, - что особенно актуально в сегодняшних экономических условиях - муниципалитеты, преимущественно большие города, должны в полной мере реализовать заложенный в них потенциал и стать опорой экономики, важным «двигателем» развития страны.
Концепция развития местного самоуправления, на наш взгляд, должна базироваться на следующих принципах:- пересмотр подхода к распределению полномочий между уровнями власти;- обеспечение муниципальных образований необходимыми бюджетными ресурсами для развития;- формирование системы стимулирования развития муниципальных образований на основе взаимоувязки полномочий и источников финансирования, с одной стороны, и привязки доходов к бюджета к экономическому развитию, с другой.Что касается вопроса разграничения полномочий, представляется необходимым концептуально изменить подход к разделению предметов ведения между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Эти изменения должны позволить перейти от унификации полномочий органов местного самоуправления, которая была предусмотрена 131-ым законом, и на первом этапе являлась необходимой, к дифференцированному подходу, учитывающему региональную специфику, имеющиеся проблемы и ресурсы муниципальных образований.
Например, в Сибири и на Дальнем Востоке поселения часто находятся на больших расстояниях друг от друга и от регионального центра, существуя фактически в автономном режиме. И перечень их полномочий просто не может соответствовать полномочиям муниципальных образований в густонаселенной части страны.Нужно учитывать и особенности больших городов, где сосредоточен значительный потенциал - они должны иметь возможность взять на себя те полномочия в экономической и социальной политике, которые наиболее эффективно и целесообразно исполнять именно на уровне крупных муниципалитетов: здравоохранение, образование, промышленная, инновационная политика. По нашему мнению, крупные города должны быть локомотивом развития страны, поэтому для них, возможно, правильным будет принять отдельный закон.В последнее время активизировалась работа по развитию агломераций. В конце сентября при Министерстве регионального развития была создана специальная рабочая группа. Создание таких новых для нашей страны территориальных элементов непосредственно касается как местного, так и регионального уровня в социально-экономическом и политическом плане. Поэтому вопросы полномочий, финансов, межмуниципального взаимодействия в рамках агломераций требуют отдельной детальной проработки.
Наиболее рациональная мера по увеличению финансовой обеспеченности муниципалитетов - это корректировка системы бюджетных отношений между всеми уровнями власти, предусматривающая замену части субвенций и субсидий на отчисления от налогов в совокупности с формированием системы, мотивирующей органы местного самоуправления расширять налоговую базу. Нужны стимулы для укрепления экономического потенциала, в частности для развития малого бизнеса, формирования промышленной и торговой инфраструктуры. То есть, нужны соответствующие полномочия в сфере экономической политики, что позволило бы играть более активную роль в стимулировании экономической активности на территории и, соответственно, влиять на бюджетные поступления.Вот основополагающие действия, которые, на наш взгляд, необходимы для дальнейшего реформирования местного самоуправления. Будет для этого принят новый закон о местном самоуправлении или будет отредактирован существующий 131-ФЗ для нас, представителей муниципального сообщества, не так важно. Важно сейчас уйти от движения по замкнутому кругу обсуждения, по сути, одних и тех же вопросов: укрупнять муниципальные образования или не укрупнять; передавать им дополнительные полномочия или не передавать; как залатать «финансовые дыры» в местных бюджетах. Пришло время сформулировать на общегосударственном уровне направления развития и ключевые принципы реформирования российского местного самоуправления.
Активизация роли муниципального звена управления в модернизации экономики страны может быть достигнута только в рамках новой концепции развития экономико-правовых и институциональных основ местного самоуправления. Эта концепция должна быть разработана на началах открытости, широкой общественной и научной экспертизы.Но, очевидно, что уже сегодня нужно работать над воплощением в жизнь тех предложений, которые появились не спонтанно, а в процессе ежедневной работы. Потому что все эти предложения отражают реальные проблемы и потребности граждан нашей страны.Благодарю за внимание!
|
|
Общество 
