Конституционный суд Республики Тыва в составе председательствующего О.Л-С. Салчака, судей О.Н. Дубровского, С.О. Монгуш, Ю.Я. Норбу, А.П. Саая,
с участием представителя стороны, направившей запрос в Конституционный суд Республики Тыва, — начальника Государственно-правового управления Канцелярии Председателя Правительства Республики Тыва А.А. Язева, а также приглашенных: председателя Избирательной комиссии Республики Тыва Ш.Ч. Монгуша; представителя Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва — председателя комитета по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва М.С. Монгуша; представителя регионального отделения политической партии «Российская партия жизни» в Республике Тыва К.С. Мазуревского,
руководствуясь частью 3 статьи 119 Конституции Республики Тыва, частями 2-4 статьи 3, статьей 90 Конституционного закона Республики Тыва "О Конституционном суде Республики Тыва",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании части 3 статьи 96, частей 1 и 3 статьи 98, статьи 99 и пункта «о» части 2 статьи 111 Конституции Республики Тыва. Поводом к рассмотрению дела явился запрос Председателя Правительства Республики Тыва (исх. № 3/763 - ШО от 13 ноября 2006 г.) о толковании части 3 статьи 96, частей 1 и 3 статьи 98, статьи 99 и пункта «о» части 2 статьи 111 Конституции Республики Тыва. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанных конституционных положений в их системной связи.
Заслушав выступление судей-докладчиков О.Н. Дубровского, Ю.Я. Норбу, объяснение представителя Председателя Правительства Республики Тыва, выступления приглашенных, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Тыва
УСТАНОВИЛ:
1. В соответствии со статьей 96 (часть 3) Конституции Республики Тыва срок полномочий каждой из палат Великого Хурала Республики Тыва составляет 4 года.
Конституция Республики Тыва предусматривает, что каждая из палат Великого Хурала Республики Тыва собирается на свое первое заседание не позднее, чем на 30-й день после избрания двух третей от установленного числа депутатов соответствующей палаты (статья 98, часть 1); с момента начала работы Палаты представителей, Законодательной палаты нового созыва полномочия Палаты представителей, Законодательной палаты прежнего созыва прекращаются (статья 98, часть 3); первое организационное заседание каждой из палат Великого Хурала Республики Тыва правомочно в присутствии не менее двух третей депутатов от установленного численного состава соответствующей палаты Великого Хурала Республики Тыва (статья 99).
Согласно статье 111 (пункт «о» часть 2) Председатель Правительства Республики Тыва вправе требовать созыва внеочередного заседания Великого Хурала Республики Тыва и его палат, а также созывать вновь избранную палату Великого Хурала Республики Тыва на первое заседание ранее срока, установленного Конституцией Республики Тыва.
Председатель Правительства Республики Тыва усматривает неопределенность в понимании приведенных положений Конституции Республики Тыва в частях, касающихся определения: 1) момента избрания и начала осуществления полномочий депутатов Великого Хурала Республики Тыва; 2) истечения срока полномочий палат или депутатов палат Великого Хурала Республики Тыва; 3) возможности продления срока полномочий палат или депутатов палат Великого Хурала Республики Тыва, включая полномочия по принятию законов Республики Тыва, а также срока исполнения должностных обязанностей председателями, заместителями председателей палат, председателями комитетов палат парламента; 4) даты начала осуществления деятельности палат парламента нового созыва;
5) государственного органа Республики Тыва или должностного лица Республики Тыва, наделенного правом созыва депутатов на первое заседание палаты Великого Хурала Республики Тыва, если истек срок полномочий палаты прежнего созыва, а первое заседание палаты нового созыва не состоялось; 6) неоднократной неявки депутатов на заседания, созываемые Председателем Правительства Республики Тыва, как признания неправомочности состава палаты Великого Хурала Республики Тыва и основания для роспуска палаты.
В подтверждение своей позиции заявитель ссылается на положения Конституции Республики Тыва о народовластии (статья 3), об избирательных правах граждан Российской Федерации, проживающих на территории Республики Тыва (статья 28), и Федерального закона от 12 июля 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции от 25 июля 2006 года № 128-ФЗ) (далее — Федеральный закон № 67-ФЗ). Заявитель считает, что согласно Конституции Республики Тыва народ является единственным источником и носителем власти, осуществляет принадлежащую ему власть непосредственно, а также через органы государственной власти Республики Тыва и органы местного самоуправления (статья 3, часть 2); высшим непосредственным выражением власти народа Республики Тыва являются референдум и свободные выборы (статья 3, часть 4), в том числе посредством обеспечения конституционных прав граждан как избирателей (статья 28). И поскольку Великий Хурал Республики Тыва является законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Тыва (статья 96, часть 1), полномочия его депутатов должны исходить, прежде всего, из представительного характера органа и обеспечения интересов населения в течение определенного срока.
Позиция заявителя заключается в следующем:
- учитывая положения Конституции Республики Тыва (статьи 3 и 28), началом осуществления депутатских полномочий и наступления правомочности палат Великого Хурала Республики Тыва нового созыва следует считать день голосования на выборах в Великий Хурал Республики Тыва, когда народ реализовал свои конституционные избирательные права;
- срок полномочий палат Великого Хурала Республики Тыва или его депутатов составляет 4 года (часть 3 статья 96 Конституции Республики Тыва), исходя из принципов проведения выборов и референдума (статья 3 Федерального закона № 67-ФЗ), этот срок истекает в день голосования на выборах депутатов палат Великого Хурала Республики Тыва, вне зависимости от начала работ палат парламента нового созыва;
- продление сроков полномочий палат или депутатов палат Великого Хурала Республики Тыва, в том числе и полномочия по принятию законов Республики Тыва, а также сроков исполнения должностных обязанностей председателями и заместителями председателей палат Великого Хурала Республики Тыва, председателями комитетов его палат на неопределенный срок — до момента избрания председателей, заместителей председателей и председателей комитетов палат нового созыва - недопустимо, так как иное противоречило бы принципу народовластия и праву граждан участвовать в управлении делами государства через своих представителей (статьи 3 и 28 Конституции Республики Тыва);
- в нормах Конституции Республики Тыва отсутствует прямое установление момента начала работы палат Великого Хурала Республики Тыва нового созыва, вместе с тем, исходя из положений статей 98 (часть 1) и 99 можно полагать, что момент начала работы палат Великого Хурала Республики Тыва нового созыва начинается по истечении 30-го дня после избрания двух третей от установленного числа депутатов соответствующей палаты, либо им является день, определенный Указом Председателя Правительства Республики Тыва о созыве первого заседания;
- правом созыва депутатов на первое заседание палат Великого Хурала Республики Тыва ранее срока, установленного Конституцией Республики Тыва — 30-го дня после избрания двух третей от установленного числа депутатов соответствующей палаты (статья 98, часть 1), наделен Председатель Правительства Республики Тыва (статья 111, пункт «о», часть 2); вероятно, указанное право сохраняется за Председателем Правительства Республики Тыва и в том случае, если первое заседание палат Великого Хурала Республики Тыва нового созыва в установленные Конституцией сроки не состоялось;
- неоднократная неявка депутатов на заседания палаты Великого Хурала Республики Тыва, созываемые Председателем Правительства Республики Тыва (Указы от 20 октября 2006 г. № 163, от 30 октября 2006 г. № 172, от 1 ноября 2006 г. № 173 и от 3 ноября 2006 г. № 174), может служить основанием для определения неправомочности состава палаты и ее роспуска.
2. Согласно части 3 статьи 72 Конституционного закона Республики Тыва "О Конституционном суде Республики Тыва" Конституционный суд Республики Тыва принимает решение по делу о толковании норм Конституции Республики Тыва, оценивая как буквальный смысл толкуемых норм, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов, и принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, при этом не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
В соответствии с правовой позицией Конституционного суда Республики Тыва, выраженной в Постановлении № 1-П от 2 февраля 2006 года, целью толкования Конституции Республики Тыва является устранение неопределенности в понимании смысла указанных конституционных положений и обеспечение единообразного их применения всеми субъектами конституционно-правовых отношений, в том числе правоприменительными органами.
3. Правоотношения, связанные с определением сроков полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их депутатов, начала работы этих органов, основ статуса депутатов по своему конституционно-правовому характеру относятся к вопросам организации и деятельности органов государственной власти. В Конституции Российской Федерации (статья 72, часть 1, пункт «н») закреплено, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (статья 76, часть 5).
Конституция Российской Федерации как акт, обладающий высшей юридической силой, а также федеральные конституционные законы, федеральные законы, принимаемые по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, имеют прямое действие на территории Республики Тыва (Конституция Республики Тыва, статья 8, часть 2).
3.1. Частью 1 статьи 8 Федерального закона № 67-ФЗ установлено, что срок, на который избираются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, депутаты указанных органов, а также срок полномочий указанных органов и депутатов устанавливается соответственно Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Устанавливаемый срок не может составлять более пяти лет. Днем окончания срока, на который избираются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, является второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, а в случае, предусмотренном пунктом 8 статьи 81.1 указанного Федерального закона, — второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов (статья 8, часть 1).
Исходя из вышеизложенного, днем окончания срока, на который избираются палаты Великого Хурала Республики Тыва, а также днем истечения полномочий палат Великого Хурала Республики Тыва и их депутатов является день выборов депутатов нового созыва. Поскольку полномочия палат Великого Хурала Республики Тыва, включая полномочие по принятию законов республики, заканчиваются в день выборов депутатов парламента нового созыва, то и полномочия должностных лиц (председателей, заместителей председателей палат, председателей комитетов палат) тоже заканчиваются в этот день.
Установленные выводы отвечают конституционному принципу народовластия и подтверждают то, что в Республике Тыва народовластие является одним из основополагающих элементов ее конституционного строя (Конституция Республики Тыва, глава I). Аналогичная правовая позиция выражена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 г. № 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Тамбовской области, в соответствии с которой необоснованное продление депутатских полномочий является нарушением рамок законной легислатуры, что связано с утратой права на представительство народа, а потому противоречит принципу народовластия и праву граждан Российской Федерации участвовать в государственном управлении через своих избранных представителей.
3.2. Согласно Конституции Республики Тыва Великий Хурал Республики Тыва является постоянно действующим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти республики (статья 96, часть 1), что предполагает непрерывность осуществления законодательной деятельности и иных его полномочий.
Положения Конституции Республики Тыва прямо не определяют момент начала работы палат Великого Хурала нового созыва. Вместе с тем, в Конституции Республики Тыва установлена обязанность депутатов собраться на первое заседание в 30-тидневный срок после избрания двух третей от установленного числа депутатов соответствующей палаты (статья 98, часть 1), и эта норма носит императивный характер. Председатель Правительства Республики Тыва наделен правом созыва вновь избранных палат Великого Хурала Республики Тыва ранее этого срока (статьи 111, часть 2, пункт «о»), обусловлено это тем, что он является высшим должностным лицом республики (статья 110, часть 1), и в силу конституционного принципа единства системы государственной власти, неразрывно связанного с принципом разделения властей (статья 9), обязан обеспечивать самостоятельное функционирование всех ветвей государственной власти в республике и, одновременно, их взаимодействие (Постановление Конституционного суда Республики Тыва № 1-П от 2 февраля 2006 года).
Установленное в Конституции Республики Тыва положение о предельном 30-тидневном сроке начала работы палат Великого Хурала Республики Тыва во взаимосвязи с правом Председателя Правительства Республики Тыва созывать вновь избранную палату ранее этого срока и обязанностью депутатов собраться на первое заседание палат обеспечивает реализацию принципа непрерывности работы законодательного (представительного) органа государственной власти республики, закрепленного в статье 96 (часть 1) и является конституционным защитным механизмом от необоснованного затягивания начала работы законодательного (представительного) органа государственной власти. Иное понимание толкуемых конституционных положений давало бы возможность необоснованному произвольному воспрепятствованию начала работы государственного органа, являющегося институциональным элементом конституционного строя Республики Тыва (статьи 9, 10).
Таким образом, Конституционный суд Республики Тыва приходит к выводу о том, что моментом начала работы палат Великого Хурала Республики Тыва является день, определенный Указом Председателя Правительства Республики Тыва о созыве первого заседания. В случае, если Председатель Правительства Республики Тыва не воспользовался правом созыва первого заседания ранее 30-тидневного срока со дня проведения выборов депутатов палат и соответствующий Указ не издан, то началом работы палат Великого Хурала Республики Тыва является день проведения первого заседания палат по инициативе самих депутатов в указанный период.
В случае, если депутаты палат не собрались на первое заседание палаты в течение 30-тидневного срока со дня проведения выборов депутатов, то началом работы Великого Хурала Республики Тыва следует считать следующий день по истечении 30-тидневного срока со дня проведения выборов. В Конституции Республики Тыва отсутствует норма, определяющая государственный орган или должностное лицо, наделенное правом созыва вновь избранных депутатов палат на первое заседание по истечении 30-тидневного срока. Если палата парламента не начинает свою работу по истечении указанного срока, и депутаты не собираются на первое заседание, Председатель Правительства Республики Тыва вправе созвать депутатов на внеочередное заседание, поскольку из правовой логики пункта «о» части 2 статьи 111 Конституции Республики Тыва следует, что первое заседание вновь избранной палаты и внеочередное заседание палат парламента являются однородными по своей природе.
С момента начала работы палат Великого Хурала Республики Тыва вновь избранные депутаты, осуществляющие деятельность на постоянной основе, приступают к исполнению своих обязанностей и должны быть обеспечены необходимыми материально-финансовыми и социальными условиями, в том числе служебными помещениями, а также иными гарантиями осуществления их депутатской деятельности согласно Закону Республики Тыва от 13 июля 2005 года № 982 ВХ-1 (в редакции от 22 ноября 2005 года) «О статусе депутатов палаты Представителей и Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва».
3.3. Выявляя конституционно-правовой смысл толкуемых норм Конституции в части определения неправомочности состава палаты Великого Хурала Республики Тыва при неоднократной неявке депутатов на заседания, созываемые Председателем Правительства Республики Тыва, в качестве одного из оснований для роспуска палаты, Конституционный суд Республики Тыва неизбежно вышел бы за рамки своих полномочий, установленных в статье 119 Конституции Республики Тыва и статье 3 (часть 4) Конституционного закона Республики Тыва от 4 января 2003 года № 1300 ВХ-1 «О Конституционном суде Республики Тыва».
Согласно пункту «в» части 1 статьи 9 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и пункту «г» статьи 107 Конституции Республики Тыва исследование вопроса о неправомочности состава законодательного (представительного) органа Республики Тыва относится к компетенции Верховного суда Республики Тыва.
Вместе с тем, Конституционный суд Республики Тыва в соответствии со статьей 3 Конституционного закона «О Конституционном суде Республики Тыва» толкует Конституцию Республики Тыва в целях защиты основ конституционного строя. Учитывая выявленный в настоящем толковании конституционно-правовой смысл положений статей 96 (часть 3), 98 (части 1 и 3), 99 и 111 (часть 2, пункт «о») Конституции Республики Тыва в их системной связи с содержанием статей 3, 28 (часть 2), а также части 3 статьи 111, устанавливающей, что Председатель Правительства Республики Тыва по вопросам своей компетенции издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории республики, следовательно, обязательных для исполнения государственными органами, органами местного самоуправления и всеми должностными лицами, Конституционный суд Республики Тыва считает, что неисполнение депутатами законного требования высшего должностного лица республики о проведении первого заседания палаты Великого Хурала Республики Тыва является прямым нарушением положений Конституции Республики Тыва и влечет правовые последствия согласно процедурам, установленным действующим законодательством. А поскольку часть депутатов Великого Хурала Республики Тыва осуществляет свои полномочия на постоянной профессиональной основе, и в соответствии с Указом Председателя Правительства Республики Тыва от 3 сентября 1997 г. № 76 (в редакции от 20 января 2005 г.) «О государственных должностях Республики Тыва» являются должностными лицами, замещающими государственные должности Республики Тыва, на них распространяются не только все преимущества (привилегии) но и ограничения, и вся ответственность (дисциплинарная, административная, уголовная), возложенная на должностных лиц действующим законодательством.
На основании изложенного, руководствуясь частью 3 статьи 119 Конституции Республики Тыва, частью 1 статьи 1, статьями 71, 72, 73 и 91 Конституционного закона Республики Тыва "O Конституционном суде Республики Тыва", Конституционный суд Республики Тыва
ПОСТАНОВИЛ:
1. Днем окончания срока, на который избираются палаты Великого хурала Республики Тыва и их депутаты, а также днем, когда истекает срок полномочий палат Великого Хурала Республики Тыва и их депутатов, является день выборов парламента нового созыва и его депутатов. Полномочии должностных лиц парламента (председателей, заместителей председателей палат, председателей комитетов палат) также заканчиваются в этот день.
2. Исходя из конституционно-правового смысла толкуемых норм Конституции Республики Тыва, следует установить, что моментом начала работы палат Великого Хурала Республики Тыва является день, определенный Указом Председателя Правительства Республики Тыва о созыве первого заседания ранее 30-тидневного срока со дня проведения выборов депутатов его палат, или день проведения первого заседания палат по инициативе самих депутатов в указанный период. В случае, если депутаты палат не собрались на первое заседание палаты в течение 30-тидневного срока со дня проведения выборов депутатов, то началом работы Великого Хурала Республики Тыва считается следующий день по истечении указанного срока.
Если палата парламента не начинает свою работу по истечении указанного срока, и депутаты не собираются на первое заседание, Председатель Правительства Республики Тыва вправе созвать депутатов на внеочередное заседание.
3. Отказать в принятии к рассмотрению обращения в части толкования вопроса о неправомочности состава палаты Великого Хурала Республики Тыва как неподведомственного Конституционному суду Республики Тыва в соответствии с пунктом «г» статьи 107 Конституции Республики Тыва и частью 4 статьи 3 Конституционного закона Республики Тыва «О Конституционном суде Республики Тыва».
4. Конституционно-правовой смысл истолкованных положений Конституции Республики Тыва, выявленный в мотивировочной и резолютивной части настоящего Постановления, является официальным, общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
5. Согласно частям 1 и 2 статьи 77 Конституционного закона Республики Тыва «О Конституционном суде Республики Тыва» настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Согласно статье 76 Конституционного закона Республики Тыва «О Конституционном суде Республики Тыва» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Шын», «Тувинская правда» и «Собрании законодательства Республики Тыва».
№2-П Конституционный суд Республики Тыва